乡村治理的关键是加强基层党建

嘉　宾

国务院发展研究中心农村经济研究部原部长 徐小青

浙江大学求是讲席教授、中国农村发展研究院国际院长 陈志钢

加强基层党建 巩固平安乡村建设的组织保障

记者：今年中央一号文件提出，强化五级书记抓乡村振兴责任。浙江率先出台《浙江省落实五级书记抓乡村振兴责任清单（试行）》（下称《责任清单》），构建了一套职责清晰、分工明确的责任体系。如何全面压实责任清单，更好地发挥党组织在平安乡村建设中的统领作用？

徐小青：习近平总书记指出，目前，我国农村社会处于深刻变化和调整时期，出现了很多新情况新问题，虽然错综复杂，但归结起来就是一个“散”字。

在我看来，“散”的问题主要体现在要素上。我们讲中国是一个小农大国，虽然近年来一直在推动农业适度规模经营，发展新的经营主体，但流转出来的土地也就5亿多亩，小农户数量仍占农业经营主体的98%以上，土地耕作规模总体上仍然小而分散。要素还包括人，农民的组织化程度还不够高，另外有2.9亿多农民工从农业劳动力中转移出来进入城市，但他们的就业状态是不稳定的，当经济发生波动时，他们就会在城镇和乡村之间流动。再从全国情况来看，乡村的产业状态也是散的，技术、产品同质化问题比较严重。这些都可能导致农村居民就业和收入的不稳定、管理的不规范，进而影响到社会的平安稳定。因此需要以更强的组织引领，增强规划的前瞻性、政府引导的带动性和社会参与的组织性，凝心聚力谋发展。

在五级书记抓乡村振兴机制中，县一级是最重要的，改进乡村治理就是要强化县级党委抓乡促村职能。习近平总书记强调，加强党对“三农”工作的全面领导，特别是县委书记要把主要精力放在“三农”工作上，当好乡村振兴的“一线总指挥”。这是因为县域是城乡融合发展的主要场域，县域高质量发展对于统筹城乡布局、缩小城乡差距、实现农业农村现代化等具有重要意义。县委书记要牢牢把握统筹城乡的功能定位，既把城市治理的有效经验和先进技术推广到乡村，又要制定好县级层面平安乡村建设的统一规划，并及时总结提炼好基层治理的有益探索。

陈志钢：在农村社会快速发展的过程中，单个农户往往缺乏组织能力和意愿，也难以承担相应的组织成本，这时就需要发挥基层党组织的“战斗堡垒”作用和党员干部的带头作用。这次浙江的《责任清单》也将强化组织引领、维护平安稳定的具体职责更多地落到乡镇和村一级。然而，部分农村基层党组织功能弱化，部分基层干部的能力和工作需求不匹配、无法有效调动群众积极性等现实问题仍然存在。

前不久，浙江首次召开全省城乡社区工作会议，强调要全面推进城乡社区现代化建设，健全完善“高效协同、整体智治”的治理体系，推进“141”体系与社区的连接贯通。我认为，这是把“党建统领、整体智治”落到“最后一公里”的重要抓手。特别是会议强调要大力推进党建统领网格智治，实际上是对中央一号文件“网格化管理、数字化赋能、精细化服务”要求的高度贯彻。

落实党建统领网格智治，一方面要健全党领导农村工作的组织体系、制度体系、工作机制，提升农村基层干部队伍的能力和素质，全面提高新时代党的农村基层组织的建设质量；另一方面要聚焦乡村网格治理单元，以现代治理理念和数字技术赋能乡村网格治理。

吴新惠：乡村振兴的各项政策，最终要靠农村基层党组织来落实。《责任清单》也强调，村党组织书记要健全完善村级组织运行机制，做好党建统领的自治、法治、德治、智治“四治融合”乡村治理机制的落地。

党建统领网格智治为越丰村在新阶段贯彻基层治理“141”体系建设、推动“四治融合”指明了方向。我们在全村推行“网格党支部+党员先锋站”模式，3个网格党支部、3个民情网格、26个微网格实现党建、民情、综治三网融合，通过定人、定岗、定责及时发现和解决问题，带动网格支部党建工作和网格内社会治理工作互促。我们还探索实行为民服务全程代理制度，对村级管理范围内的事项，村干部随时受理，需要街道以上层面代办的事项，由红色代办员全程代办，年均代办合作医疗报销等事项200余件。

激发主体活力 夯实平安乡村建设的群众基础

记者：平安乡村建设是一项系统性工程，需要政府、社会、公众等多主体共同参与。您认为建设平安乡村，如何更好地激发农民群众共建共治共享的活力？

徐小青：经过多年的发展，浙江乡村在产业振兴、生态环境保护、农民生活、基础设施、公共服务方面都取得了显著的成果，农民生活相对比较富裕富足。另外我感觉浙江农民自立自主意识较强，有较高的积极性。这些都是实现共建共治共享的良好基础。

在实践中，应当抓住三个主要方面：一是强化对基层小微权力的监督机制。要严厉打击把持基层政权、操纵破坏基层选举、侵吞集体资产等违法犯罪活动。还要常态化开展扫黑除恶斗争，持续打击“村霸”，防范黑恶势力、家族宗族势力等对农村基层政权的侵蚀和影响。二是畅通农民参与村务和表达诉求的渠道。要树立起村民对党组织和相关自治组织的信心，促使他们在遇到困难和发生矛盾纠纷时，自觉寻求合法合规的渠道去解决。三是重视宣传教育，逐步提高村民参与共建共治的能力和水平。

陈志钢：激发农民参与乡村治理积极性、共同维护平安稳定，需要满足以下条件：

一是政府的合理作为和能力提升。强调多主体共同参与治理并非是弱化政府的作用，而是督促政府加快职能转变，更多地把精力放在顶层设计和公共服务上，涉及村民利益的大小事项全部向村民公开，在村民能够自主决议的事项上实现民主决策、还权于民，为自治搭建好平台。

二是注重乡村内部治理人才的发掘和培养。可以通过发动乡贤，选树先进典型来发挥道德模范的示范教化作用，引导村民自觉规范自身言行。此外，随着农村一二三产业链延伸，特别是农村电商的发展，许多年轻人选择返乡创业就业，给乡村治理带来了新的活力。要鼓励他们将现代化的治理范式、生活方式、先进理念带回乡村，助力乡风文明、治理有效。

三是要降低农民参与平安建设的成本，提高收益率。乡村治理复杂性与微利性等特征加剧了公私价值冲突及信息不对称，在个人利益与集体利益、眼前利益与长远利益相悖时，很容易发生矛盾纠纷。因此，在契约制度和有效监管机制的设计上，要寻求“最大公约数”，尽可能地让治理成果惠及最大多数人。

吴新惠：乡村治理千头万绪，村情民情也是复杂多变的，但是总有矛盾相对集中、问题比较突出的地方，包括集体“三资”的管理、宅基地的征迁、失地农民的安置等。对症下药、把握住村民们真正关心的问题，才能提升参与度，增强可操作性。

比如，现在的乡村基本上还是“熟人社会”，我们重视动员村里有威望、有能力、品行好的人参与到村务管理中来。“飞扬调解工作室”是越丰村比较鲜明的人民调解品牌。工作室由村干部张飞扬牵头组建，还邀请了一些退休干部，常态化地进行普法宣传和纠纷调解。他们都对当地情况很了解，与村民之间关系也不错，大部分情况下大家都愿意接受调解，也对调解的结果比较认同。

又比如，我们还推出了“共富菜园”。越丰村现在有250余户失地农民，他们仍然有种地的习惯和需求，过去房前屋后经常种满了菜，不仅占用了公共绿地，导致人居环境脏乱差，还不利于垃圾分类。现在村里专门开辟了一块土地给他们种菜，而且对种什么、怎么种也作了规定。这块土地不是随便能拿的，农户要通过遵守村规民约、村务参与、评先评优等，积累相应的积分进行兑换。这样既满足了农户特别是低收入农户种菜的现实需求，又进一步激发村民参与治理的热情。在争当先进中，村民的主人翁意识和荣誉感逐步提升，对村集体的认同感、成就感和幸福感加强，乡村自治的内生动力也就不断被激活。

保持历史耐心 完善平安乡村建设的长效机制

记者：浙江在乡村治理领域长期以来走在全国前列。中央一号文件提出，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，创建一批“枫桥式公安派出所”“枫桥式人民法庭”等，这些体制机制都发源于浙江。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，如何持续提升乡村善治水平，推进平安乡村建设？

徐小青：在平安乡村建设中，首先要遵循两个原则：

第一个原则是保持历史耐心。世界正处于百年未有之大变局，全球性新冠肺炎疫情的冲击导致经济社会发展的不确定性增加，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，要坚持稳字当头、稳中求进。而且从实际来讲，平安乡村建设得好不好，跟乡村的发展阶段有关，跟农民整体教育水平、经济社会发展水平都有关，特别是现在浙江还提出“整体智治”，这其实是一个很高的要求。相关问题的解决、目标的实现都是一个渐进的过程，急躁不得。因此，我们在推进平安乡村建设的过程中，要更加注重顺势而为、稳中求进、重在落实。

第二个原则是要发挥乡村特有的功能。我注意到这样一组主题词的变化：党的十八大报告里，强调城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，提出形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。到“十四五”规划纲要中，相关表述已经变为“强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”。从城乡一体到城乡互补，表明了乡村振兴需要城乡发挥好各自特有的功能。

精神文明建设集中体现了乡村治理的独特优势和需求。一是相较于城市不同文化碰撞、融合的特点，乡土文化有更多地缘、亲缘特色，更加传统纯粹，更有历史厚重感。二是由于农村社会的深刻转型，部分乡村出现了农民精神文化生活缺失的问题。我们可以通过村规民约的制定、平台载体的搭建、精神文化活动的开展、文化遗产的保护利用等，传承和弘扬农耕文化等中华优秀传统文化，打造乡风文明，实现精神富有。

陈志钢：今年的中央一号文件把创建一批“枫桥式公安派出所”“枫桥式人民法庭”作为推进更高水平平安法治乡村建设的一个非常具体的抓手，这是对浙江的肯定和勉励。

浙江要继续大力弘扬新时代“枫桥经验”，首要的是抓住依靠群众就地化解矛盾这一初心和灵魂，推动基层治理从自上而下向自下而上、上下互动转变，加强机制和法治保障，确保群众在整个公共服务中参与决策、实施和监督。在这方面，浙江的村务公开制度、小微权力清单、民生议事堂等体制机制都是很好的。

另外要充分利用数字技术赋能乡村，提高乡村智治水平。数字技术应用于平安乡村建设，不仅在于通过实时监测、多维记录村情民生，增强对乡村舆情、公共安全等状况的及时掌握和精准研判，还在于优化城乡之间教育、医疗等资源的调配，提升乡村人口素质和社会保障水平，在更多方面提高村民的安全感、幸福感。浙江自2014年以来在全国率先建成省市县乡村五级全覆盖的一体化政务服务网，近年来又以数字化改革为牵引，打造“乡村大脑”、落实“网格智治”，对防范化解治理风险，特别是推进疫情防控常态化起到了重要作用。接下来还要聚焦山区26县，加快推进乡村数字基础设施建设。

吴新惠：法治是维护平安稳定的硬性保障。越丰村特别强调引导村民办事依法、遇事找法、解决问题靠法。

我们发现，村民对法律的态度是矛盾的，一方面有敬畏之心，另一方面也存在法律意识淡薄的现象。所以我们一手抓村级法律服务团建设，请市级检察官、街道司法所所长、律师、民警入驻，每月15日，村民集中来到办事窗口前，咨询相关法律问题。借助点对点的法律服务，基本实现了上访事件“零发生”、行政诉讼“零发生”、矛盾纠纷“零上交”。同时，一手抓村民法治素养，法治文化长廊、法治书屋等各类法治宣传阵地随处可见，进一步营造了村里的法治氛围，村民的法治意识提升了，自然而然也懂得守法用法。此外，我们积极利用宣传日、宣传月等，采取多种形式，对打击黄赌毒、保护农村妇女儿童人身权益、防范电信网络诈骗等进行主题宣传教育，帮助村民提高警惕、加强自我防范。