打造全面促进乡村振兴的社会政策体系

实施乡村振兴战略是中国特色社会主义进入新时代党中央做出的重大决策。习近平总书记强调，“脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是‘三农’工作重心的历史性转移”。为此，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》要求，“把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，举全党全社会之力加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活”。社会政策作为国家为保障和改善民生而制定、实施的各项政策，其目标是基于公平、共享等理念提升人民福祉水平、提高人民生活质量，具有托底民生、促进发展、推动共同富裕等多重功能，在实施乡村振兴战略中扮演着不可或缺的角色。

社会政策是全面促进乡村振兴的重要机制

作为脱贫攻坚行动的重大后续战略行动和逻辑延伸，乡村振兴涉及巩固拓展脱贫攻坚成果、推动乡村全面振兴及推动全体人民共同富裕的战略重任。乡村振兴战略的目标大致可以划分为三个大的层次。其一，巩固脱贫攻坚成果。建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的长效机制，是守住防止规模性返贫底线、有效解决脱贫区域和脱贫人口面临的返贫风险问题的需要，是推进乡村振兴的前提和底线目标。其二，推进乡村全面振兴。党的十九大提出，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。2021年中央一号文件提出全面推进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴的总体要求，作为实现乡村振兴的五个具体抓手。其三，推动城乡共同富裕。共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。习近平总书记指出：“促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”乡村振兴重在补齐农业农村发展短板，促进城乡、区域发展差距及不同群体之间生活水平差距的持续缩小。

回应乡村振兴的多层次目标，社会政策可以分解为三个具体机制。其一，社会政策托底机制，对应乡村振兴的第一个层次战略目标。党的十九届四中全会强调，“注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活”，这是对社会政策托底机制建设提出的要求。其二，社会政策发展机制，对应乡村振兴的第二个层次战略目标。构建社会政策发展机制不只针对困难群体，而是针对全体乡村振兴主体。其三，社会政策共富机制，对应乡村振兴的第三个层次战略目标，即通过社会政策创新，推动包括农村居民在内的全体人民共同富裕。

基于乡村振兴目标健全完善社会政策体系

进入新时代，农村社会政策在制度建设、政府责任、覆盖范围、保障内容、保障水平等方面均有显著改善，并着手推进与城市相关社会政策的整合，缩小了城乡差距，增强了制度的公平性、适应流动性和可持续性。但对应我国社会主要矛盾变化、乡村振兴目标、推动高质量发展等要求，农村社会政策的体系完善和效能发挥等都还有不小的提升空间。例如，农村社会政策托底机制虽已建立，但偏重最困难群众的生活救助，且存在标准不高、涵盖全体农民的综合托底体系尚未全面建立的问题。社会政策的发展机制建设不足，提升脱贫人口、脱贫地区的内生动力乃至整个乡村的内生动力成为当务之急。城乡共享、全民共富机制建设尚处于初级阶段，主要体现为基本公共服务城乡不平衡，对照民生“七有”目标，农村与城镇差距较为显著。

基于乡村振兴的多层次目标，立足发展成就，补齐现存短板，健全完善社会政策体系，应从以下几个方面着力。

以增强社会政策的托底功能为目标，加快农村社会政策从重点突破的补缺型结构向全面、系统、制度型结构转变。第一，健全农村社会救助制度，强化“最后的安全网”的托底保障功能。可以低保对象、特殊困难人员、低收入家庭为重点，健全分类分层的社会救助体系，健全基本生活救助制度和医疗、教育、住房、就业、受灾人员等专项救助制度，健全临时救助政策措施，强化急难社会救助功能，构建综合救助格局。第二，完善农村养老、医疗等社会政策，通过加大财政支持等途径，使农民养老、医疗保障达到托底要求。第三，健全完善农村社会政策托底体系要注意向特殊困难群体、欠发达地区倾斜。针对特殊困难群体，可以易返贫致贫人口为重点帮扶对象，构建常态化监测机制和帮扶长效机制；针对欠发达地区，应建立帮扶长效机制，对西部地区脱贫县中已确定的乡村振兴重点帮扶县，加大财政支持力度，配套健全基本公共服务体系，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设。

加快农村社会政策从扁平型结构向多层次结构转变，突出发展型社会政策的建构。这既涉及现行社会政策如何突出发展性的问题，也涉及出台新的发展型社会政策的问题。精准扶贫的“五个一批”涉及医疗救助、教育救助、就业救助等发展性的内容，应通过制度化加以保障。新的发展型社会政策，应包括以户为单位的旨在实现稳定脱贫长期效应的“资产建设”方案、提升乡村振兴人力资本的一揽子政策等。农村发展型社会政策的建构，其对象不只涉及低收入人口、脱贫人口，而是包括所有农民；不只涉及欠发达地区，而是包括所有农村。当然，低收入人口、欠发达地区是重点。实践中，农村发展型社会政策的建构可以从需求、供给两个角度发力。从供给的角度看，提升低收入人口、困难人群的基本公共教育水平、就业能力、健康水平，加强欠发达地区乃至整个农村地区的就业空间开发、教育、健康基本建设，是巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的应有之义和当务之急。

基于社会主要矛盾的变化，推动农村社会政策从保障生存型向促进美好型转变。习近平总书记指出：“我们说的共同富裕是全体人民共同富裕，是人民群众物质生活和精神生活都富裕。”进入新时代，社会建设、民生保障的内涵发生了深刻变化，人民美好生活需要已不局限于满足基本的物质生活，在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，要求实现精神生活的富足。推动社会政策从保障生存型向促进美好型转变，需要从社会经济保障、社会凝聚、社会包容、社会赋权等层面推进。具体而言，社会经济保障主要指体面生活所需的收入。社会凝聚强调基于认同、价值和规范基础上的社会关系的共享程度。社会包容指的是人们获得来自制度和社会关系的支持的可能性。社会赋权指社会结构能在何种程度上提高个人的行动能力。促进美好型的社会政策，不仅涉及体面的收入，还涉及高质量的服务及经济、社会、文化权利的满足感、社会关系的和谐共生，以及个人行动能力的发展。

加快社会政策从分化型向整合型转变，推动社会政策的城乡整合、全国整合。这既涉及托底型社会政策，也涉及发展型社会政策，还包括共富型社会政策。当前正处在巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的过渡期，推动托底型社会政策的城乡整合是当务之急。当然，从精准扶贫到乡村振兴，要托的“底”在提高。现阶段推动社会政策城乡整合，一方面要推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨、质量水平有效衔接，围绕公共教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、优抚安置、残疾人服务等领域，建立健全基本公共服务标准体系，明确国家标准并建立动态调整机制，推动标准水平城乡区域间衔接平衡。另一方面，则要加大政府、企业、社会力量对农村社会政策建设的投入，促进公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜。

（作者：李迎生，系中国人民大学社会学理论与方法研究中心教授、北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、中国社会工作学会副会长）